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由内而外 人民监督员制度迎改革
时间:2015-05-28  作者:唐姗姗  新闻来源:  【字号: | |

  9月5日,最高检印发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》(以下简称《方案》),确定自今年10月至2015年6月,在人民监督员选任管理方式改革试点地区的检察机关,同步开展人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作。

  9月10日,最高检、司法部印发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》(以下简称《意见》),确定了北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏为开展人民监督员选任管理方式改革试点的省(区、市),明确了人民监督员的设置、管理和选任机关、选任条件、选任程序。

  此次人民监督员制度改革的最大亮点,是监督员的选任由检察机关转向司法行政机关,解决了长期“自己选人监督自己”的问题,同时拓展了人民监督员可监督案件的三种情形,保障人民监督员的知情权并设定救济手段,被称为一次“由内而外”的改革。

  12月中旬,山东、浙江、宁夏、吉林等省着手落实新一轮人民监督员制度改革试点工作,对《方案》和《意见》在实施方面作了细化,标志着人民监督员制度的改革已全面启动。

 

  逐步“放手”选任方式

  2003年9月,最高检制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,规定人民监督员需要具备的条件:具有中华人民共和国国籍;拥护中华人民共和国宪法;年满二十三周岁;作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书,任期与本届检察长的任期相同。最高检同时部署在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关首先启动试点工作。

  2004年10月之后,在先期试点取得成效的基础上,试点工作逐步扩大。截至2010年9月,全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作,占各级检察院总数的86。5%。

  “作为一项外部监督制度,监督主体即人民监督员应该由检察机关以外的单位或部门负责选任管理,才能从源头上保证制度的公信力和监督的实效。由于人民监督员制度是检察机关主动创设的一项制度,在制度试点阶段和扩大试点工作之初,为及时启动和推广这项工作,人民监督员是由检察机关商请其他单位、组织民主推荐,检察机关进行考察确认后产生的。”最高检办公厅有关负责人向记者表示。

  在实践操作中,各地检察机关初期选任人民监督员,往往采取同级选任,检察院自己选任人民监督员并颁发选任证书。如《山西省检察机关人民监督员制度实施细则(试行)》中第8条规定:人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层民主推荐,并在征得本人同意、由检察机关考察确认后,由人民检察院检察长颁发人民监督员证书及工作证件。但这种选任方式引发了检察机关“自己选人监督自己”的议论。

  有些地方检察院做出新的尝试,或是下管一级选任,即由上级检察院统一选任人民监督员。或是由省一级检察院统一选任全省三级检察机关人民监督员等等。2006年,最高人民检察院选取四川广安市等4个人民监督员体制外试点市,率先开展人民监督员“体制外”试点。在作为体制外监督代表的“广安模式”中,全部由地方人大负责人民监督员的产生、选任和管理,将检察机关排除在人民监督员选任、管理机制之外。2008年,郑州市二七区检察院也开创“体制外”的实验,人民监督员开始由同级人大常委会选任。

  2010年10月,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》出台,检察机关告别试点期,开始全面推行人民监督员制度。《规定》第7条明确要求,省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任;有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。省级人民检察院可以选择一个或者两个地市开展“人民监督员选任委员会”进行选任、管理人民监督员试点工作,试点办法另行规定。

  《规定》第7条在监督员选任上有了很大进步,但“体制外”的选任模式并没有纳入其中,在实际操作中,来自基层的检察人员依然感到弊端的存在。安徽省芜湖市检察院检察官张伶俐认为,无论统一选任还是下管一级选任都将增加监督成本,且可能因人员地区差异原因而导致监督难以持续,或者导致上级院对下级院正常业务干涉,造成司法程序复杂、成本增加,给下级院带来额外负担。

  “尤其是《规定》中对选任主体的设置并未突破检察院内部选任机制,人民监督员监督行为仍可能会受到检察院干涉影响。”张伶俐说。

  《规定》下发以后,各地检察机关依然没有放弃向“体制外”选任人民监督员的尝试,2011年宿迁市人民监督员由外部专门委员会选任,该市市委政法委牵头成立了由该市政协、市人大、公、检、法、妇联、总工会、团市委等9个单位组成的选任委员会。选任委员会通过发布选任公告、单位推荐和个人自荐、审核、考察、公示、研究决定等程序,选任出人民监督员,人员构成包括机关干部、企事业单位和社会团体人士、记者、教师、医生、社区群众等。

  十年实践,人民监督员制度面临改革的关键点。在深入调研论证、充分听取各方意见建议的基础上,最高检提出了由司法行政机关负责选任管理人民监督员的改革思路。自2013年10月以来,最高检与司法部通过多次协商并组织开展联合调研等活动,就人民监督员选任管理方式改革达成了一致意见,认为由司法行政机关选任管理人民监督员符合中央司法改革精神和人民监督员工作实际。由此,《意见》终于定型,人民监督员分为省级检察院和设区的市级检察院人民监督员。省级检察院人民监督员监督省级检察院办理的案件,由省级司法行政机关负责选任;设区的市级检察院人民监督员监督设区的市级检察院和县级检察院办理的案件,由设区的市级司法行政机关负责选任。直辖市检察院人民监督员监督直辖市各级检察院办理的案件,由直辖市司法行政机关统一负责选任。

 

  不断扩大监督范围

  在此次改革中,《方案》特别强调,试点地区检察机关要拓展人民监督员监督案件范围,在原有人民监督员监督范围基础上,将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”等三种情形纳入监督范围,由人民监督员启动相应监督程序。

  2003年,最高检将人民监督员的监督范围归纳为“三类案件”:检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件。同时规定“五种情形”:检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形。

  2010年全面推行人民监督员制度以后,最高检将监督范围统筹为“七个方面”。由于原来的规章对“五种情形”的监督程序缺乏明确规定,使得对这些案件的监督显得过“软”。此次最高检将原“五种情形”纳入刚性监督程序范围。

  此次改革扩大三项监督范围,恰与检察机关司法权扩大相对应。“修改后刑诉法确定了尊重和保障人权的基本原则,赋予检察机关采取指定居所监视居住等强制措施的职权,并对阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利和应当退还取保候审保证金不退还等司法权行使加强监督制约。《方案》根据修改后的刑事诉讼法,将查办职务犯罪案件中可能出现问题的三种情形纳入人民监督员监督范围。”最高检办公厅有关负责人说。

  几次监督范围的变化依然限定在检察机关自侦案件。但在实践中,已有检察机关将人民监督员制度引入普通刑事案件。

  2008年,江苏省常熟市检察院将拟不起诉的普通刑事案件尝试引入人民监督员监督框架内,这种做法扩大了检察机关在办案过程中接受社会监督的范围,提高了检察干警工作责任心,促进办案部门自由裁量权的正确行使。

  “民行监督的范围及方式没有专门的法律法规,且具有概括性,所以,民行监督系统在工作中缺少操作性法规指导。这种情况下,更需要人民支持和监督,以防止监督主体放松对自己的要求。而且,“绝对的权力导致绝对的腐败”,故民行监督系统需要人民监督。”山东省费县人民检察院孙龙珍认为,在民行案件中,也有人民监督员制度可发挥的空间。

 

  保障监督效果

  知情是监督的前提。在实践中,检察机关为保障人民监督员的知情权作出很多尝试。但从制度设计上看,人民监督员对案件监督知情渠道较少、缺乏保障等是人民监督员工作客观存在的问题。无论是2003年的《试行》还是2010年的《规定》,人民监督员监督的案件信息都主要来源于检察机关的提供而非自身对案情的了解。尽管《规定》中有写明人民监督员可以旁听办案人员询问证人、讯问犯罪嫌疑人,但是这种旁听也有赖于检察机关的安排,人民监督员无法独立就案情向相关当事人进行询问。

  为从根本上解决人民监督员监督案件的案源问题,更好地发挥人民监督员监督作用,必须建立和健全知情权保障机制。

  在此次改革中,最高检设立了三种制度,保障人民监督员的知情权:

  建立职务犯罪案件台账制度。建立案件台账既是检务公开的重要内容,也是人民监督员发现监督线索、启动监督程序的重要保障。《方案》要求,对职务犯罪立案情况、对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,供人民监督员查阅,便于人民监督员掌握案件办理情况和发现监督线索。

  建立人民监督员监督事项告知制度。控申部门接待属于本院办理的职务犯罪案件举报人、申诉人时,应告知其在控申部门处理完毕后,对处理结果有不同意见的,可以向人民监督员反映。在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第一次讯问犯罪嫌疑人时,执行搜查、扣押时以及执行冻结后,应向举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属告知有关人民监督员监督事项的内容。相关告知文书附卷备查。

  建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。《方案》建议,在开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作中,应邀请和组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财务和文件时,可以邀请人民监督员作为见证人并接受其监督。

  保障知情权的最终目的是保障监督效果,而依照2010年的《规定》,人民监督员评议案件后,检察长对人民监督员的表决意见进行审查,若不同意表决意见,则需将案件交由检察委员会讨论,若检察委员会做出的决定与监督员的意见不一致时,应当向人民监督员作说明。对于应当经人民监督员表决而未经过的案件,上一级人民检察院有权予以通报,必要时要求下级人民检察院启动人民监督员程序重新办理。

  人民监督员监督效果的实现要有健全的程序作为保障。在此次改革中,最高检设立了救济程序:“实践中许多人民监督员认为,仅经过一次监督评议,对多数不同意检察机关处理决定的监督意见没有救济程序,影响人民监督员参与案件监督工作的积极性,监督效果不能完全保证。为此,《方案》明确检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈后,多数人民监督员仍然不同意的,可以要求组织案件监督的检察院复议一次。”最高检办公厅相关负责人说。

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